Bakgrunnen for reformen
Regjeringens utgangspunkt
Solberg regjeringen varslet i tilleggsproposisjonen for statsbudsjettet 2014 at arbeidet med en kommunereform ville starte tidlig i 2014. Den 22. november 2013 startet sonderinger med opposisjonspartiene, ettersom regjeringen ønsket et bredt politisk samarbeid om reformen. Det ble blant annet uttalt følgende som bakgrunn for kommunereformen:
Regjeringen ønsker å flytte makt og ansvar til større og mer robuste kommuner. Målet er et lokaldemokrati som kan ivareta velferd og sikre verdiskapning og trivsel. Kommunene må ha kraft til å møte de utfordringene som venter. Det er utfordringer knyttet til demografi, velferd og kompetanse og evne til å utvikle gode og attraktive lokalsamfunn. Det er 50 år siden forrige kommunereform og kommunene har fått betydelig større ansvar for velferdsoppgaver siden den gang. Samtidig har den statlige detaljstyringen økt, og kommunene har de senere år flyttet flere oppgaver inn i interkommunale samarbeid. Regjeringen ønsker kommuner som er bedre rustet til å håndtere oppgavene de har, og som kan møte de utfordringer og nye oppgaver som kommer i årene fremover. Regjeringen vil vise mer tillit til lokalpolitikerne og gi kommunene mer handlingsrom.
Den 4. januar 2014 nedsatte kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner et ekspertutvalg for kommunereformen. Utvalget ble ledet av professor Signy Vabo ved Høgskolen i Oslo og Akershus.
Kriterier for en god kommunestruktur
Regjeringens ekspertutvalg leverte allerede den 31. mars 2014 delrapporten Kriterier for en god kommunestruktur. Utvalget anbefaler ti kriterier som angir hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine roller innen Tjenesteyting, Myndighetsutøvelse, Samfunnsutvikling og Demokratisk arena. De ti kriteriene var:
- Tilstrekkelig kapasitet
- Relevant kompetanse
- Tilstrekkelig distanse
- Effektiv tjenesteproduksjon
- Økonomisk soliditet
- Valgfrihet
- Funksjonelle samfunnsutviklingsområder
- Høy politisk deltakelse
- Lokal politisk styring
- Lokal identitet
Rapporten foreslo videre at norske kommuner bør ha minimum 15 000 – 20 000 innbyggere, og at antall kommuner bør reduseres fra 428 til omkring 100. Den 1. desember 2014 leverte utvalget sin sluttrapport. Utvalget anbefalte fortsatt kommuner med minimum 15 000 – 20 000 innbyggere; i tillegg ble det foreslått å overføre ansvaret for en del tjenester innen helse og utdanning fra stat og fylke til de nye kommunene.
Den 14. mai 2014 la kommunalministeren frem Kommuneproposisjonen 2015 i Stortinget. Dokumentet trekker fram en rekke utfordringer for kommunesektoren i tiårene som ligger foran:
- Endringene i befolkningssammensetning med en sterk vekst i de eldre aldersgruppene
- Økt behov for kommunale tjenester, hvor kommunene må klare å skaffe tilstrekkelig kompetent arbeidskraft
- Små kommuner blir sårbare på grunn av små fagmiljø og problemer med å rekruttere tilstrekkelig kompetanse.
- Økende privat kjøpekraft vil bidra til at innbyggernes forventninger til kvaliteten i kommunale tjenester øker
- Strammere kommuneøkonomi
For å møte dette utfordringsbildet mener regjeringen at en hensiktsmessig kommuneinndeling vil være viktig for å sikre og videreutvikle framtidige velferdstjenester og en god og helhetlig lokal samfunnsutvikling.
Etter regjeringens syn er det viktig at kommunestrukturen gjøres robust også for framtidige oppgaveendringer og reformer. En kommunereform bør innrettes slik at kommunene er robuste i flere tiår framover.
Målsettinger
Regjeringens mål for en ny kommunereform oppsummeres i fire punkter:
- Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester.
- Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling. Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner.
- Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner. Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings og næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer.
- Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver. Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov.
Nye oppgaver til større kommuner
Den 20. mars 2015 la Solbergregjeringen frem en stortingsmelding om kommunereformen, Kommunereformen - nye oppgaver til større kommuner, som ble godkjent i statsråd samme dag. Kommunene ble foreslått å få flere oppgaver innenfor helse- og velferdstjenester. Tannhelsetjenesten, samt større ansvar for rehabiliteringstjenester og basishjelpemidler er blant oppgavene regjeringen nå foreslår å overføre. Saken ble sendt til Stortingets kommunal- og forvaltningskomité, og komitéen la frem sin innstilling 2. juni 2015. Kommunereformen ble enstemmig vedtatt av Stortinget i henhold til innstillingen den 9. juni 2015.
Primærhelsemeldingen (Meld. St. 26) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet, forutsetter også langt på vei at man får større kommuner. Flere og mer spesialiserte helseoppgaver som overføres fra annenlinje tjenesten vil kreve flere helsearbeidere med høyere kompetanse. Blant annet foreslås det at hver kommune skal ha en kommunepsykolog.
Landets kommuner ble gitt en frist frem til 30. juni 2016 med å avklare sammenslåinger. Per oktober 2014 hadde 250 kommuner startet reformarbeidet.
Regjeringen - Vil gi mer makt til kommunene
Tid og fremdrift – To løp
Kommunene må legge opp til prosesser som gjør at en kan følge ett av reformens to løp:
- Kommuner som vedtar sammenslåing senest høsten 2015: kongelig resolusjon. Kongen i statsråd har myndighet til å vedta sammenslåinger der kommunene er enige. For kommuner som gjør kommunestyrevedtak i løpet av høsten 2015, vil departementet legge til rette for at sammenslåing skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren 2016. Disse sammenslåingene vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2018.
- Proposisjon om en helhetlig kommunestruktur til Stortinget våren 2017. I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak innen sommeren 2016. Regjeringen planlegger å fremme en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur våren 2017. Departementet legger til grunn at sammenslåingene som et utgangspunkt vil iverksettes senest fra 1. januar 2020.
Økonomiske virkemidler
Det ble lagt opp ulike økonomiske virkemidler for kommuner som velger å slå seg sammen.
For det første får kommuner som slår seg sammen utbetalt et engangstilskudd. Tilskuddet er en delvis kompensasjon for kostnader direkte knyttet til en sammenslåing, jf. inndelingsloven § 15.
Fordel å være flere kommuner. Nye Lyngdal kommune fikk 25,5 mill. i engangstilskudd.
Kommuner som slår seg sammen, mottar videre et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft. Inndelingstilskuddet gir full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet det året sammenslåingen trer i kraft. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år.
Til slutt gis det et tilskudd på inntil kr 100.000, - til informasjon og folkehøring. Dette kan gjøres på ulike måter som folkeavstemning, opinionsundersøkelser, folkemøter med videre.
Nytt inntektssystem
For å styrke insentivene for kommunereformen ytterligere, lanserte kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner et nytt inntektssystem for kommunene i mai 2016. Forslaget bygger på avtale om nytt inntektssystem for kommunene, inngått mellom Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre 21. april 2016.
Det nye inntektssystemet trådte i kraft fra og med 2017.
Det gjeldende inntektssystemet sementerer en kommunestruktur som har gått ut på dato, og forhindrer en nødvendig fornyelse. I det nye inntektssystemet fjerner vi hindringer for kommunereform og gjør det mer lønnsomt å slå seg sammen. Samtidig tar vi hensyn til vårt langstrakte land og distriktskommunenes utfordringer, sier Jan Tore Sanner.
Regjeringen foreslår å gradere basistilskuddet, som i dag er på 13,3 millioner kroner og i hovedsak går til administrasjon og er likt for alle kommuner. I det nye inntektssystemet vil kommuner som har så store avstander at de er ufrivillig små fortsatt få fullt basistilskudd. Kommuner i mer tettbygde strøk, som likevel velger å være små vil få redusert basistilskuddet. Tanken med det nye inntektssystemet er at kommuner i tettbygde strøk, som velger å være små, ikke kan sende regningen til resten av kommune-Norge.
De regionalpolitiske tilskudd videreføres, men innretningen på disse endres noe. Tre av dagens tilskudd samles i to; ett distriktstilskudd for Sør-Norge og ett for Nord-Norge.
Dagens småkommunetilskudd, som går til alle kommuner med under 3 200 innbyggere, videreføres som et eget småkommunetillegg innenfor de to nye tilskuddene. Dette småkommunetillegget skal målrettes mer mot kommuner med reelle distriktsutfordringer. Tilskuddene gis i større grad per innbygger og noe mindre per kommune.
Det etableres en ny tilskuddsordning til mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region (regionsentertilskudd).
Det nasjonale sluttresultatet
Status per 1.1.2020 er at antallet kommuner i Norge er redusert fra 428 til 356 i løpet av kommunereformperioden. Endringene presenteres slik av regjeringen:
Basert på frivillighetslinjen ble antallet kommuner redusert til 373. I tillegg ble 15 kommuner slått sammen med nabokommuner mot sin vilje etter vedtak i Stortinget. Landets fylkesmenn hadde i sin anbefaling til regjeringen foreslått at ca. 200 kommuner skulle slås sammen mot sin vilje.
Den nasjonale måloppnåelsen
Ut fra scenariet som ble tegnet opp av ekspertutvalget, må slutt resultatet kunne betegnes som en halvveis reform. Man er langt unna en kommunestruktur med omkring 100 norske kommuner. Ved at det i stor grad er de større kommuner som har funnet sammen, og de fleste små kommuner fortsatt velger alenegang, er spriket mellom de store og små kommunene enda større enn før reformen. Det faktum at det fortsatt er mange svært små kommuner, utfordrer generalistkommune prinsippet, noe som igjen kan føre til begrensede muligheter for staten til å overføre nye oppgaver til primærkommunene. Ut fra regjeringens utgangspunkt kan heller ikke småkommunene sies å være robuste og i stand til å imøtekomme kravene som stilles til kommunene i fremtiden.